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省联社改革模式待解 “权责对等”应成核心

日期:2015-03-20  作者:本报记者 李 博  来源:中华合作时报

    时隔五年,深化农村信用社改革再次写入政府工作报告。

    在刚刚闭幕的全国两会上,国务院总理李克强在政府工作报告中再次强调,要深化农村信用社改革,稳定其县域法人地位。

    作为全面深化改革的关键之年,农信社改革会有哪些具体举措?省联社改革又会走向何方?

 

马颖慧

    今年两会期间,山东省省长郭树青在接受《农村金融》周刊记者采访时表示,山东省将持续深化农信社改革,建立健全以股权纽带关系为核心的运行机制。

    对于省联社的改革,或将以股权纽带关系为核心的秦农农商银行金融控股模式曾引发了业界热议。

    2014年11月,陕西省政府将西安市城区6家农信社重组为秦农农商银行。业内专家称,此番改革将打开农信社交叉控股之先例,按照规划,作为该省农信系统金融资源整合平台,秦农银行通过交叉控股方式与陕西省各个县级农商行互动,形成一个省级的银行控股集团,以股权联系替代省联社行政管理。

    对此,吉林省农村信用社联合社理事长唐忠民表示,通过引入战略投资者把省级联社改造成省级金融控股公司,有利于助推省级联社变行业管理为股权管理的角色转变,通过控股或入股形式发挥大股东作用以及平台管理和服务优势,督促县级机构完善法人治理,提高经营质效,按照市场主体运营。

    “这种模式突出了县域法人地位,省、县仍为两级法人,符合政府工作报告中关于稳定农信社县域法人地位的要求。”全国人大代表,吉林省银监局局长高飞认为,稳定农信社的县域法人地位应是改革过程中的一个重要原则,只有稳定县域才能让原有的农村合作金融不要脱农,扶持县域内的小微企业和‘三农’发展。”

    近年来,随着县域农信社相继改制成具备独立法人治理结构的农商行,省联社的行政管理角色与农商行独立经营之间的矛盾愈发凸显。

    对此,唐忠民认为,秦农银行模式有利于理顺体制机制,建立起科学的资本纽带关系,解决行政管理下法人管法人的许多障碍问题。同时,还可以加快推动县级行社股份制改造。

    但不可否认的是,金融控股公司并非完美。中国社科院农村发展研究所研究员杜晓山认为,金融控股公司模式的缺点在于管理模式相对松散,在发挥集团内各家农村信用社合力、有效整合资源、实现规模经济方面力度不够,不利于进一步强化管理和防控风险。

    此前,关于组建省级“联合银行”的改革模式也曾被业界热议。

    作为此模式的倡导者,江西省农村信用社联合社原理事长肖四如曾提出“全牌照银行方案”,在省联社基础上,联合11个地市行社组建“江西农商联合银行”。

    肖四如的规划中,在股权结构上,江西农商联合银行由11家地市级农商银行和各县级联社(农商行)入股组建,主要由成员行社法人银行股、民营企业股、自然人股、员工股和少量国有企业股构成(为保证服务“三农”定位,须继续保持股权相对分散,不设立控股股东),是一个典型的混合所有制股权结构。

    对此,国务院发展研究中心金融所副研究员郑醒尘表示,若按商业化导向组建省级农村商业银行,则在制度设计中应保证内部监督到位。若按二级法人框架、通过股权关系监督,则省级农村商业银行对县级法人机构应达到绝对控股、并表管理。

    “如果省级农村商业银行只实施相对有限控股,则很可能在一些涉及重大利益的敏感问题上面临县级法人机构其余大股东的一致行动,监管管理难以到位。”东部某省联社高管认为,改革中若省级农村商业银行只持有县级法人机构的少部分股份,却要承担全部风险处置职责,省级农村商业银行的股东会难以接受,不愿意对县级法人机构提供应有帮助,使风险处置工作难以到位。

    此外,贵州省农村信用社联合社办公室副主任、战略规划中心主任王贵认为,基层行社是省联社的股东,省联社却能行使对基层行社的管理权,省联社的管理权从法理上说不通。为此,必须围绕股权链接,解决省联社与基层行社之间的“股权倒置”问题,省联社的管理才有经济基础和“合法性”。

    对于省联社的改革方向,银监会曾多次表示,未来要推动省联社淡出行政管理职能,强化服务职能。

    不少业内人士认为,从未来的改革来看,省联社或将仍然代表政府承担风险处置职责,无论从防范道德风险还是从权责对等角度,在以省联社为核心,县级行社参与组成的体系内,县级法人仍应接受省联社的监督。

    “从权责对等角度看,省级联社对系统内县级机构承担风险保障责任,相应有权实施监督。” 国务院发展研究中心金融所所长张承惠表示,在深化农村信用社改革过程中,省联社在提供专业服务、风险处置与监督上应整体匹配。

    结合目前的改革模式,她认为,如果省联社对县级法人持股,则控股比例不应过低,避免权责不匹配,以致帮扶的动力不足;如果省联社不对县级法人控股,则在法律上一方面应明确省联社对县级法人承担专业服务、风险处置责任,另一方面应明确赋予省联社对县级法人的监督权力。

    对此,全国政协委员、浙江省农村信用社联合社原副主任张波表示,在改革中不能一味削弱省联社的监督权力,若省联社的监督权力缺位,则协调机制必然失效,规模化服务难以形成,对基层的服务功能也将虚化,整个体系难免松散化乃至名存实亡,与规模化整合相违背。

    “省联社应该把重点放在规则制定和执行监督上,推进业务整合、战略管理。”郑醒尘表示,这种监督机制应以法律授权或控股、担保为基础。省联社为基层农信社提供全面服务和风险保障,同时,监督机制应确保十分严格,这是确保体系凝聚力、竞争力和可持续发展的基础。

省联社改革三种模式比较

模式类型

  联合银行

  优 势:贴合银监会改革思路。

  劣 势:操作链条过长,实施难度较大。

 

  金融控股公司

  优 势:变行业管理为股权管理,提高经营质效,按照市场主体运营。 

  劣 势:管理模式相对松散,不利于进一步强化管理和防控风险。

 

  全省统一法人

  优 势:实现全省资金统筹,增强整体市场竞争能力。

  劣 势:背离稳定县域农信社法人地位原则。


 

□ 本报记者 李 博

  省联社改革模式待解,而县域农信社改革却面临“一刀切”的尴尬。

    2011年8月2日,银监会曾提出了农信社改革的“下一个五年目标”。主要内容为,在2015年之前,农村信用社将全面取消农信社资格股,鼓励符合条件的农信社改制组建成农村商业银行。不再组建新的农村合作银行,现有的农村合作银行要全部改制为农村商业银行。

    对于农信社“一刀切”改制为股份制农商行的产权改革思路,不少业内人士认为,这与2003年国务院关于农信社改革发展的文件并不相符,也和中国的实际情况不相符。

    在采访中记者了解到,在中、西部欠发达地区,金融基础设施匮乏,农村金融业务成本较高,贷款业务风险较大。如果一味要求将农信社改制成农村商业银行,不但各项税费成本攀升,而且在股东投资回报压力之下,难免出现贷款“垒大户”等问题。对于尚在微利或亏损边缘的农信社来说,改制后带来的经营压力易迫使农商行背离普惠金融的政策导向。

    “农商行体制决定其主要服务农村金融市场的中上层,覆盖农村金融市场的深度有限。”社科院农村发展研究所研究员杜晓山认为,把农信社转制成农商行,而农村草根金融服务的需求仍然存在,这必然衍生出对农村资金互助社等合作组织的需求。

    从产权的角度来看,有人认为农商行的产权制度比合作制的产权制度更先进、更科学。对此,郑醒尘认为,合作制、股份合作制和股份制的产权没有谁比谁先进、谁比谁落后的问题。只要适用于当地社会发展,又能推动生产力的发展,就是最合理的产权制度。而且,即使在同一区域,合理的产权制度也可能是多元化的。

    对此,张波认为,农信社改革一定要因地制宜。她告诉记者,浙江农信在改制过程中坚持实事求是的原则,对于沿海等发达地区的行社鼓励其进行股份制改制,而对规模和实力较弱的部分行社,浙江省联社则要求坚持其合作制现状,不急于推动股份制改制。

    改革应该以基层现实情况和呼声为导向,尤其在当下发展普惠金融的要求下,农信社作为农村地区重要金融力量,更应审慎应对改制问题,这样才能充分发挥其支农主力军的作用。

农信社改革不可“一刀切”


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